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调研报告
深化“公安+城管”联合执法机制的探索和建议
作者: 文章来源: 更新时间:2017/03/06
  城市是经济和社会发展的重要载体,是人类进步的象征。城市综合执法是充分发挥城市载体功能的重要保证,执法水平的高低直接反映一个城市依法行政能力,影响着和谐社会的构建。面对城市管理的新形势、新任务和新要求,海口市委、市政府审时度势,深化城市管理综合执法改革创新,推行“公安+城管”的联合执法模式,旨在通过改革创新,探索城市管理和社会治理新机制,促进公安执法和城市管理综合执法的有机结合,进而维护我市社会稳定、助力我市“双创”工作、服务我市经济社会发展和中心工作。下面就如何深化海口“公安+城管”联合执法工作谈谈肤浅的看法。

  一、海口探索“公安+城管”联合执法改革的背景

  党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,正式拉开了全面深化改革的大幕,去年召开的城市工作会议对新时期城市工作作出系统部署。海南省委六届八次全会吹响了深化重点领域改革的号角,出台了《中共海南省委关于深化改革重点攻坚加快发展的决定》,省委罗保铭书记多次强调,海口已到了管理与发展同等重要的阶段,要全面加强城市管理治理;刘赐贵省长要求海口以“双创”为动力,提升省会城市的规划建设管理水平。随着海口城市化进程的不断推进,大量农村富余劳动力的涌入,海口环境卫生、食品安全、消防安全、交通秩序、违法建筑等方面的突出问题日益尖锐,手推车摊贩乱摆卖、临街店铺随意占道、流浪乞讨人员扎堆、路边夜宵摊彻夜吵闹、街道卫生死角腐臭难闻等等,严重影响了海口作为国际旅游岛省会城市的形象,影响和制约了国际旅游岛建设。具体城市管理中,作为执法主体的城管由于缺少上位法的支撑,且所管控的问题涉及工商、食药、交通等多个部门,执法范围过于宽泛,执法力度不强、权责不清、只有管事权没有管人权,执法力度偏弱、缺乏威慑力,执法过程中时常遇到严重阻碍执法、暴力抗法行为。此外,城市管理中大量琐碎的执法内容,加上不断划入的养犬管理、乞讨容留、强制拆迁等职能,使本来就为数不多的城市管理人员更加捉襟见肘,很多地方被迫聘用大量城管“临时工”应急,城管队伍素质参差不齐,不文明执法、暴力执法现象时有发生。2015年海口发生了多起严重的暴力抗法事件:1月9日,秀英区一名城管队员被摊贩用热油泼脸;6月22日,违建业主严某突然驾驶车辆撞向执法人员;7月21日,美兰区一名城管队员被菜贩咬伤;12月3日,龙华区6名城管队员被面馆员工打伤,等等。

  海口市委认真贯彻中央和省委精神,顺改革大势、乘改革东风,在市委十二届九次全会上将以“重心下移、固本强基”为重点的城市执法改革作为全面深化改革的重要内容,推行“公安+城管”联合执法模式,并在市公安局设立培训处和组建城市警察队伍,旨在通过有效整合公安、城管的力量,融为一体、联动联勤,实现街面警力最大化,在全力保障行政执法部门正常执法的同时,还可以全天候、无死角开展街面治安巡逻,及时制止和打击街面违法犯罪,压缩违法犯罪空间,进一步提高见警率,有效解决巡控警力不足、覆盖面窄、见警率低的问题;同时依靠公安队伍正规化建设的经验提升城管依法依规执法的能力和素养。2015年12月24日,中央、国务院出台的《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》同我市推进的城市执法改革高度契合,更加坚定了海口推进改革的信心和决心。2016年2月5日,海口举行城市执法启动仪式暨金贸街道等7个镇(街)城市执法中队揭牌活动,宣告“公安+城管”联合执法改革正式落地;4月5日,建成区内的其余22个镇(街)挂牌成立城市执法中队,标志我市“公安+城管”联合执法工作全市铺开。5月18日,海口市公安局城市警察支队挂牌成立。

  二、海口“公安+城管”联合执法改革的做法

  海口“公安+城管”联合执法改革着重从以下几个方面实现突破:

  一是加强组织领导,完善顶层设计。成立了高规格的领导小组,研究探索“公安+城管”模式,先后制定了《海口公安城管联合执法工作实施方案》《海口市公安城管联合执法示范点建设指导工作方案》等一系列配套文件。二是实行交叉任职,完善机制瓶颈。建立公安、城管领导交叉任职机制,任命市公安局副局长兼任市城管执法局局长,各区公安分局局长兼任副区长并分管城管综合执法工作,派出所负责综治的副所长通过选派挂职方式担任各区镇(街)城市执法中队中队长,理顺明确公安部门在城市执法中的职责和职权。三是加强规范化建设,统一标识标志。对中队办公场所、上墙制度、执法车辆、队员服装,按照“五个统一”(统一服装、统一标识、统一装备、统一程序、统一规范)进行建设,做到全市统一规范。四是开展培训工作,提升城管队伍形象和业务能力。参照公安部门的训练科目,结合城市管理执法的业务要求,有计划地对全市城市管理综合执法人员进行轮训和培训,打造一支准军事化管理的城市管理综合执法队伍。五是规范勤务模式,强化监督管理。镇(街)城市执法中队原则上设两个联合巡逻执法分队,每个分队按1名警察、2名辅警、2名城管、4名协管的比例组成,不间断地对广场、商业中心、主要道路等人员密集的区域、重要场所进行巡逻。六是加强信息化建设,提高可视化执法水平。以金贸街道、云龙镇为试点,在市、区建立数字化城管平台的基础上,整合城管、综治、公安、交警等视频资源并实现互通共享,同时完善数字化城市管理系统终端建设,升级拓展功能,将数字化系统向镇(街)延伸,建立全覆盖的可视化、扁平化城市执法指挥系统。七是先试先行,探索“2+X”综合执法模式。龙桥镇和云龙镇结合本地和执法队伍实际情况,先行探索“2+X”综合执法模式,有效整合执法资源,形成执法合力。龙桥推出了“公安+城管+环卫+监督员+志愿者”模式,云龙推出“公安+城管+工商+食药监+规划+国土+安监+消防”模式,定期开展综合执法,有效解决城市管理中存在的各方面问题,实行“一支队伍管全部”。

  三、海口“公安+城管”联合执法改革取得的成效

  目前,海口有3300名公安民警、3100名城管人员,自2月5日有效整合公安、城管的力量以来,“公安+城管”联合执法改革已经达到了预期目的,基本实现了发现问题在一线、解决问题在一线的效果。一是执法力度加大,市容环境明显好转。截至6月底,共处罚、教育、劝导、清理各类影响市容管理规定问题11000多起,全市市容市貌秩序明显好转,店铺落实“门前三包”责任心明显增强,有力地助推我市“双创”建设。二是队伍有效整合,打违控违工作成效显著。强化了对新建违法建筑的巡查,及时发现、制止违法建筑的滋生蔓延,并积极开展对已建成违法建筑的拆除工作,改变以往拆违工作的多头协调和组织,减少了人力、物力和财力的投入。截至6月2日,全市共拆除违法建筑1942宗176万平方米,完成全年拆违任务的88%,占全省拆违总面积的57.5%。三是综治力量加强,社会治安秩序明显好转。街面见警率、见城管率、管事率明显提高,有效遏制了“两抢”、打架斗殴等违法犯罪的发生,以往的暴力抗法事件得到及时预防和制止,执法队员人身安全得到保障,社会治安秩序明显好转。据统计,2月~6月,发生在街面上的打架斗殴、“两抢”等案(事)件大幅下降,共发生打架斗殴64起、“两抢”案件231起,同比分别下降了81%、18%;公安民警对妨碍执法的违法人员刑事拘留1人、治安拘留7人。特别是开展联合执法至今,全市未发生围攻或殴打城管人员执法的暴力抗法事件,城管人员想管事、敢管事的工作积极性明显提高。目前,北京、安徽巢湖、浙江宁波、广州、四川、南宁、山东等地均派人来我市学习、考察和交流“公安+城管”联合执法改革工作。3月25日住建部调研组到我市调研,对我市改革的做法和取得的成效给予肯定。海南日报、光明日报等海南及驻琼中央新闻媒体对我市“公安+城管”改革工作高度关注,共报道了10余篇的相关文章。

  四、海口“公安+城管”联合执法改革存在的问题

  经过9个多月的城市综合执法改革探索推进,由于经费保障、职权职责、交叉任职、合署办公等方面问题,制约了改革工作的进一步推进,以致两支队伍还未达到高度融合。

  (一)经费保障不落实。目前,各城市执法中队2016年财政预算尚未下达,中队执法办案、装备采购、日常办公等各方面经费没有得到保障,影响了各项工作的顺利开展。

  (二)工资待遇不一致。各区城管协管人员工资待遇参差不齐、高低不一,个别区与区之间差距较大,影响了队伍的思想稳定和工作积极性。比如当前海南天气炎热,部分城管协管人员只配发了一套夏执勤服;又如有些区发放高温补贴,有些没有发放等。

  (三)机构名称不统一。市委、市政府明确此次城市管理综合执法体制改革,以“公安+城管”城市执法模式为基础,逐步形成“公安+城管+N”等相融合的城市综合执法管理体制。然而区城市管理行政执法局和区城市管理行政执法大队,与我市综合执法改革推行的城市执法中队名称不相对应;各区、镇(街)、中队隶属关系也不统一,有的将中队下放到镇(街)管理,有的作为区城管局的派驻机构;制约了“公安+城管”改革的进一步推进。

  (四)交叉任职不深度。在改革初期,虽然任命市公安局副局长兼任市城管执法局局长,各区公安分局局长兼任副区长并分管城管综合执法工作,派出所负责综治的副所长通过选派挂职方式担任各区镇(街)城市执法中队中队长,但通过四个多月的“公安+城管”联合执法模式探索,在实际工作中还存在两张皮的现象,导致两支队伍没有达到高度融合,影响了改革的纵深推进。

  (五)合署办公不到位。海口在城市综合执法改革中,以“公安+城管”联合执法作为城市综合执法改革的核心进行打造,就是要改变以往两张皮和各自为战的状况,充分发挥“公安+城管”的协同、组织职能,但目前成立的城市警察部门与城管部门还没有合署办公,尚未达到真正意义上的高度融合、联勤联动和形成执法合力。

  五、相关建议

  (一)落实经费保障。各区要尽快落实并划拨2016年各城市执法中队的人员工资、装备、培训等工作经费,确保中队的正常运转;同时将中队纳入每年财政预算予以保障。

  (二)统一机构名称和明晰机构职能。理顺体制机制,深入推动改革发展。一是对尚未设立城市执法中队的镇统一设立镇城市执法中队,将各镇(街)城市管理行政执法中队合并为镇(街)城市执法中队,并统一为区城市执法局的派驻机构,由区城市执法局直接领导和监督,镇(街)负责业务指导。二是将各区城市管理行政执法局更名为区城市执法局,区城市管理行政执法大队更名为区城市执法大队。同时,对区市政市容委(城市管理执法局)职能进行调整,划分为两个独立法人的区市政市容委和区城市执法局,将城市执法职能从区市政市容委职能中剥离开来,并增设3名区城市执法局副局长职务,区市政市容委负责指导、审批、监督职能,区城市执法局负责城市管理执法工作。三是待各区、镇(街)城市执法机构名称统一后,将市城市管理行政执法局更名为市执法局,市城市管理督察支队更名为市城市执法督察支队。

  (三)交叉任职和增设领导职数。建立“公安+城管”交叉任职机制,强化公安和城管高度融合,推动城市综合执法改革纵深发展。一是兼任市城市执法局局长的市公安局副局长,同时兼任市市政市容委党组成员;市公安局城市警察支队支队长兼任市城市执法局副局长和市市政市容委党组成员,负责城市执法常务工作。二是市公安局城市警察支队四名副支队长分别兼任秀英、龙华、琼山、美兰区城市执法局局长,和兼任区公安分局党委委员;如局长在法律和体制上不能担任法人代表,则增设区城市执法局政委一职,由政委担任法人代表。政委一职各区结合本区的实际,可采取三种方式任命:一是由区市政市容委主任兼任;二是由一名区市政市容委副主任兼任;三是由分管城管工作的副区长兼任区市政市容委主任,再指定一名副主任兼任。三是各区城市执法大队设大队长、教导员(均为正科级)和3名副大队长(副科级)领导职务,区城警大队大队长和区城市执法大队大队长分别兼任区城市执法局副局长。四是镇(街)城市执法中队增设指导员(副科级)领导岗位,由城管队员担任;城市执法中队中队长既可选调派出所负责综治工作的副所长担任,也可由市公安局在全局范围内选派优秀民警担任,城市执法中队中队长实行专职制,并兼任辖区派出所党支部委员;每个中队至少配备3名民警(含中队长),并设2至4名副中队长。四是镇(街)城市执法中队要按照建立党组织要求,设立对应的党组织机构。

  (四)加快合署办公场所建设。按照统一、高效原则,加快对市公安局城市警察支队与城市执法督察支队、各区城市警察大队与区城市执法大队合署办公场所的建设,以便联勤联动,形成执法合力;同时落实合署办公的办公设备、装备和车辆配备工作。

  (五)强化城管人员管理和培训。对全市3100多名城管人员,有针对性地开展领导干部、业务骨干、协管人员学习培训,全面提升个人业务知识和素养。一是尽快组建市公安局培训处,统筹、组织、指导全市城管人员培训工作。二是建立完善教育培训大纲和培训机制;落实经费保障,将培训经费列入财政预算;采取常态化、不间断、不同层面的培训方式;切实做到城管人员规范、文明、柔性执法,努力打造一支业务精通、纪律严明、作风优良的准军事化队伍。三是研究制定城管协管员管理规定,内容包括人员招聘、人员管理、工资、福利待遇、服装、执勤装备等方面,工资应随着工作年限的增长进行相应的调整,并呈报市政府审议后印发执行,形成统一招聘、统一录用、统一规范管理、统一工资标准、统一福利待遇、统一执勤装备。

  (六)建立城市执法指挥作战平台

  按照“便捷、高效、实用”原则,建立城市执法指挥系统整合城管、综治、公安等相关部门视频信息资源,实现在市、区、镇(街)三级管理部门之间互通共享。连接市数字城管系统和公安“警综”系统,统一配置终端执法设备,做到联动案件现场取证及时上传、处置结果及时互通。通过硬件配置、系统互通、视频共享,实现“公安+城管”综合治理的全覆盖、可视化、扁平化,提高执法的快处能力和效率。

  (七)建立联合督察机制。建立+常态化的“公安+城管”联合督察组,制定联合执法督察方案,完善联合督察机制,采取明察暗访、定期不定期的方式,加强对城市执法队伍的监督、检查,进一步规范队伍管理。



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